Can a State Refuse Migrant Family Allowances Due to Irregular Reunification?

By Nikolaos Sitaropoulos

In Osungu and Lokongo v. France (delivered on 8/9/2015), the European Court of Human Rights (“the Court”) rejected as “manifestly ill-founded” two applications submitted by Congolese regular migrants. The proceedings concerned the French authorities’ refusal to grant the migrants family allowances for their minor children who had entered and resided in France, in contravention of the family reunification rules (§§21-26).

The respondent state admitted that the refusal to grant family allowances affected the applicants’ right to respect for family life (Article 8 ECHR) and that this treatment was differential compared with that given to migrants from countries that have concluded special agreements with the European Union. However, the government argued primarily that this differential treatment was justified under Articles 8 and 14 (the non-discrimination clause in the ECHR) as “proportionate to the legitimate aims that it pursued, that is, the protection of public health, the protection of the child and immigration control” (§36). Additionally, the respondent state produced ten administrative court judgments to prove that regularisation of a de facto reunification is possible under domestic law and practice, and that the applicants could have made use of this avenue.

The Court did not really analyse the argument concerning nationality based differential treatment. It noted briefly (§44) that this treatment is not grounded exclusively in nationality and occurs in an “economic and social domain” where states enjoy a large margin of appreciation.

The largest part of the Court’s reasoning was centred on the argument advanced by France that regularisation was possible under domestic law (in order to receive the family allowances), and that the applicant parents did not make any serious efforts to that end (although the applicants had instituted a series of domestic court proceedings claiming discrimination). Based on this argument, the Court held that the non-allocation of family allowances was due to the applicants’ non-compliance with the family reunification rules. This, according to the Court, constituted an “objective and reasonable justification” for differential treatment (§48).

The Court’s decision raises questions of compatibility with previous case law. In the landmark Belgian Linguistics case (1968), the Court affirmed that the principle of equality of treatment is violated if the “distinction has no objective and reasonable justification”. Such a justification must be assessed “in relation to the aim and effects of the measure … regard being had to the principles which normally prevail in democratic societies”. There are two conditions that differential treatment must fulfill: firstly, it must pursue a legitimate aim; secondly, there must be a “reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised”. These principles have been applied by the Court in other cases concerning migrants’ family life (e.g. Hode and Abdi v. UK, 2012, Bah v. UK, 2011).

There is no doubt that the differential treatment in Osungu and Lokongo sought to pursue legitimate aims (“protection of public health, the protection of the child and immigration control”). Further, states are justified in restricting access to family allowances since this is a resource-intensive service. A large margin of appreciation certainly exists in this domain.

However, this does not entail the Court’s uncritical deference to a state’s decision, which should be explained and justified by the state concerned, and then analysed and judged by the Court. Deeper scrutiny of the respondent’s arguments would have revealed that the aims of immigration control, protection of public health, and protection of children, are not served by cutting off family benefits. In reality, even where such benefits are cut off, the migrant children concerned are allowed to remain in France and live “a normal life” with their parents who are regular residents. Thus, there is no link between the means adopted and the ends sought to be achieved. The question of necessity and proportionality does not even arise.

These cases raise important jurisprudential and practical issues. As also noted by an EU study published last year, provision of social security is of prime importance to efforts made to reduce poverty and inequality among migrants. Reports indicate there are currently around 9,000 migrant children in France in a situation similar to that of the applicants. It is thus hoped that the Court will be given another opportunity to revisit its case law in this domain in a more nuanced manner.

Posted at: http://ohrh.law.ox.ac.uk/can-a-state-refuse-migrant-family-allowances-due-to-irregular-reunification/

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Nationality and budgetary constraints cannot deprive a regular migrant of family allowance

Dhahbi c. Italie, 08/04/2014

“…b) Principes généraux

45. Selon la jurisprudence constante de la Cour, pour qu’une question se pose au regard de l’article 14, il doit y avoir une différence dans le traitement de personnes placées dans des situations comparables. Une telle différence est discriminatoire si elle ne repose pas sur une justification objective et raisonnable, c’est-à-dire si elle ne poursuit pas un but légitime ou s’il n’y a pas un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Les États contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d’autres égards analogues justifient des distinctions de traitement (X et autres c. Autriche [GC], no 19010/07, § 98, CEDH-2013, et Vallianatos c. Grèce [GC], nos 29381/09 et 32684/09, § 76, CEDH-2013). La notion de discrimination au sens de l’article 14 englobe également les cas dans lesquels un individu ou un groupe se voit, sans justification adéquate, moins bien traité qu’un autre, même si la Convention ne requiert pas le traitement plus favorable (Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume-Uni, 28 mai 1985, § 82, série A no 94).

46. Par ailleurs, les États contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d’autres égards analogues justifient des différences de traitement (X et autres c. Autriche, précité, § 98, et Vallianatos c. Grèce, précité, § 76). L’étendue de cette marge d’appréciation varie selon les circonstances, les domaines et le contexte, mais il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur le respect des exigences de la Convention. Une ample latitude est d’ordinaire laissée à l’État pour prendre des mesures d’ordre général en matière économique ou sociale (Burden c. Royaume-Uni [GC], no 13378/05, § 60, CEDH-2008 ; Carson et autres c. Royaume-Uni [GC], no 42184/05, § 61, CEDH-2010 ; Şerife Yiğit c. Turquie [GC], no 3976/05, § 70, 2 novembre 2010 ; et Stummer c. Autriche [GC], no 37452/02, § 89, CEDH-2011). Toutefois, seules des considérations très fortes peuvent amener la Cour à estimer compatible avec la Convention une différence de traitement exclusivement fondée sur la nationalité (Gaygusuz, précité, § 42 ; Koua Poirrez c. France, no 40892/98, § 46, CEDH 2003-X ; Andrejeva c. Lettonie [GC], no 55707/00, § 87, CEDH-2009 ; et Ponomaryovi, précité, § 52).

47. La Convention étant avant tout un mécanisme de protection des droits de l’homme, la Cour doit en outre tenir compte de l’évolution de la situation dans les États contractants et réagir, par exemple, au consensus susceptible de se faire jour quant aux normes à atteindre (Konstantin Markin c. Russie [GC], no 30078/06, § 126, CEDH 2012, et Fabris c. France [GC], no 16574/08, § 56, CEDH 2013).

b) Sur le point de savoir s’il y a eu différence de traitement entre des personnes se trouvant dans des situations similaires

48. Aux yeux de la Cour, il ne fait pas de doute que le requérant a été traité de manière différente par rapport aux travailleurs ressortissants de l’Union européenne qui, comme lui, avaient une famille nombreuse. En effet, à la différence de ces derniers, le requérant n’avait pas droit à l’allocation familiale prévue par l’article 65 de la loi no 448 de 1998. Le Gouvernement ne le conteste d’ailleurs pas.

49. La Cour observe de surcroît que le refus d’accorder au requérant le bénéfice de cette allocation avait pour fondement exclusif la nationalité de l’intéressé, qui à l’époque n’était pas ressortissant d’un État membre de l’Union européenne. En effet, il n’a pas été allégué que le requérant ne remplissait pas les autres conditions légales pour l’attribution de la prestation sociale en question. À l’évidence, il a donc, en raison d’une caractéristique personnelle, été moins bien traité que d’autres individus se trouvant dans une situation analogue (voir, mutatis mutandis, Ponomaryovi, précité, § 50).

c) Sur le point de savoir s’il existait une justification objective et raisonnable

50. La Cour relève que dans plusieurs affaires précitées similaires à la présente (Niedzwiecki ; Okpisz ; Weller ; Fawsie ; et Saidoun) et qui concernaient également l’octroi de prestations sociales à des familles d’étrangers, la Cour a conclu à une violation de l’article 14 combiné avec l’article 8, du fait que les autorités n’avaient pas donné de justification raisonnable à la pratique consistant à exclure de certaines allocations les étrangers légalement installés sur le territoire de ces États, sur la seule base de leur nationalité.

51. Notamment, dans les affaires Fawsie et Saidoun précitées, qui, à l’instar de la présente, concernaient l’allocation pour famille nombreuse, son constat de violation se fondait, en particulier, sur le fait que les requérantes et les membres de leurs familles s’étaient vu reconnaître le statut de réfugié politique et que le critère choisi par le Gouvernement (qui s’était en l’occurrence essentiellement attaché à la nationalité ou à l’origine grecque des intéressés) pour déterminer les bénéficiaires de l’allocation ne semblait pas pertinent à la lumière du but légitime poursuivi (à savoir, faire face au problème démographique du pays).

52. La Cour considère que des considérations analogues s’appliquent, mutatis mutandis, en l’espèce. Elle note à cet égard qu’à l’époque des faits le requérant était titulaire d’un permis de séjour et de travail régulier en Italie, et qu’il était assuré auprès de l’INPS (paragraphe 6 ci-dessus). Il payait des contributions à cet organe d’assurance au même titre et sur la même base que les travailleurs ressortissants de l’Union européenne (voir, mutatis mutandis, Gaygusuz, précité, § 46). L’intéressé n’était pas un étranger séjournant sur le territoire pour une courte durée ou en violation de la législation sur l’immigration. Il n’appartenait donc pas à la catégorie des personnes qui, en règle générale, ne contribuent pas au financement des services publics et pour lesquelles un État peut avoir des raisons légitimes de restreindre l’usage de services publics coûteux – tels que les programmes d’assurances sociales, d’allocations publiques et de soins (voir, mutatis mutandis, Ponomaryovi, précité, § 54).

53. Quant aux « raisons budgétaires » avancées par le Gouvernement (paragraphe 44 ci-dessus), la Cour reconnaît que la protection des intérêts budgétaires de l’État constitue un but légitime de la distinction litigieuse. Ce but ne saurait toutefois, à lui seul, justifier la différence de traitement dénoncée. Il reste à établir s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre le but légitime susmentionné et les moyens employés en l’occurrence. À cet égard, la Cour rappelle que le refus des autorités nationales d’accorder au requérant le bénéfice de l’allocation familiale repose exclusivement sur le constat qu’il ne possédait pas la nationalité d’un État membre de l’Union européenne. Il n’est pas contesté qu’un citoyen d’un tel État se trouvant dans les mêmes conditions que le requérant se verrait accorder l’allocation litigieuse. La nationalité constitue donc le seul et unique critère de la distinction en cause ; or la Cour rappelle que seules des considérations très fortes peuvent l’amener à estimer compatible avec la Convention une différence de traitement exclusivement fondée sur la nationalité (paragraphe 46 ci-dessus). Dans ces circonstances, et nonobstant la grande marge d’appréciation dont bénéficient les autorités nationales en matière de sécurité sociale, l’argument invoqué par le Gouvernement ne suffit pas à convaincre la Cour de l’existence, dans la présente affaire, d’un rapport raisonnable de proportionnalité qui rendrait la distinction critiquée conforme aux exigences de l’article 14 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Andrejeva, précité, §§ 86-89).

d) Conclusion

54. Compte tenu de ce qui précède, la justification avancée par le Gouvernement ne paraît pas raisonnable et la différence de traitement constatée s’avère ainsi discriminatoire au sens de l’article 14 de la Convention. Il y a donc eu violation de l’article 14 combiné avec l’article 8 de la Convention.”