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Migrant detention for deportation – ECtHR confirms states’ obligation of due diligence

On 19 May 2016, in J.N. v UK the Strasbourg Court provided a useful detailed overview of its case law principles concerning lawfulness of migrant detention in view of deportation:

 General principles

(i) Detention

74. Article 5 of the Convention enshrines a fundamental human right, namely the protection of the individual against arbitrary interference by the State with his or her right to liberty. Subparagraphs (a) to (f) of Article 5 § 1 contain an exhaustive list of permissible grounds on which persons may be deprived of their liberty and no deprivation of liberty will be lawful unless it falls within one of those grounds. One of the exceptions, contained in subparagraph (f), permits the State to control the liberty of aliens in the immigration context (see, as recent authorities, Saadi v. the United Kingdom [GC], no. 13229/03, § 43, ECHR 2008, and A. and Others v. the United Kingdom [GC], no. 3455/05, §§ 162‑63, 19 February 2009).

75. It is well established in the Court’s case-law under the sub‑paragraphs of Article 5 § 1 that any deprivation of liberty must, in addition to falling within one of the exceptions set out in sub-paragraphs (a) to (f), be “lawful”. In other words, it must conform to the substantive and procedural rules of national law (Amuur v. France, 25 June 1996, § 50, Reports 1996‑III, and Abdolkhani and Karimnia v. Turkey, no. 30471/08, § 130, 22 September 2009).

76. In assessing the “lawfulness” of detention, the Court may have to ascertain whether domestic law itself is in conformity with the Convention, including the general principles expressed or implied therein. On this last point, the Court stresses that, where deprivation of liberty is concerned, it is particularly important that the general principle of legal certainty be satisfied.

77. In laying down that any deprivation of liberty must be effected “in accordance with a procedure prescribed by law”, Article 5 § 1 does not merely refer back to domestic law; like the expressions “in accordance with the law” and “prescribed by law” in the second paragraphs of Articles 8 to 11, it also relates to the “quality of the law”. “Quality of law” in this sense implies that where a national law authorises deprivation of liberty it must be sufficiently accessible, precise and foreseeable in its application, in order to avoid all risk of arbitrariness (see Nasrulloyev v. Russia, no. 656/06, § 71, 11 October 2007; Khudoyorov v. Russia, no. 6847/02, § 125, ECHR 2005‑… (extracts); Ječius v. Lithuania, no. 34578/97, § 56, ECHR 2000-IX; Baranowski v. Poland, no. 28358/95, §§ 50-52, ECHR 2000-III; and Amuur, cited above). Factors relevant to this assessment of the “quality of law” – which are referred to in some cases as “safeguards against arbitrariness” – will include the existence of clear legal provisions for ordering detention, for extending detention, and for setting time-limits for detention (Abdolkhani and Karimnia, cited above, § 135 and Garayev v. Azerbaijan, no. 53688/08, § 99, 10 June 2010); and the existence of an effective remedy by which the applicant can contest the “lawfulness” and “length” of his continuing detention (Louled Massoud v. Malta, no. 24340/08, § 71, 27 July 2010).

78. In addition to the requirement of “lawfulness”, Article 5 § 1 also requires that any deprivation of liberty should be in keeping with the purpose of protecting the individual from arbitrariness (see, among many other authorities, Saadi v. the United Kingdom, cited above, § 6; and Chahal v. the United Kingdom, 15 November 1996, § 118, Reports of Judgments and Decisions 1996‑V). It is a fundamental principle that no detention which is arbitrary can be compatible with Article 5 § 1 and the notion of “arbitrariness” in Article 5 § 1 extends beyond lack of conformity with national law, so that a deprivation of liberty may be lawful in terms of domestic law but still arbitrary and thus contrary to the Convention.

79. While the Court has not formulated a global definition as to what types of conduct on the part of the authorities might constitute “arbitrariness” for the purposes of Article 5 § 1, key principles have been developed on a case-by-case basis. It is moreover clear from the case-law that the notion of arbitrariness in the context of Article 5 varies to a certain extent depending on the type of detention involved.

80. One general principle established in the case-law is that detention will be “arbitrary” where, despite complying with the letter of national law, there has been an element of bad faith or deception on the part of the authorities (see, for example, Bozano v. France, 18 December 1986, Series A no. 111, and Čonka v. Belgium, no. 51564/99, ECHR 2002-I). Furthermore, the condition that there be no arbitrariness further demands that both the order to detain and the execution of the detention genuinely conform with the purpose of the restrictions permitted by the relevant sub‑paragraph of Article 5 § 1 (see Winterwerp v. the Netherlands, 24 October 1979, § 39, Series A no. 33). There must in addition be some relationship between the ground of permitted deprivation of liberty relied on and the place and conditions of detention (see Aerts v. Belgium, 30 July 1998, § 46, Reports 1998-V; and Enhorn v. Sweden, no. 56529/00, § 42, ECHR 2005-I).

81. Where a person has been detained under Article 5 § 1(f), the Grand Chamber, interpreting the second limb of this sub-paragraph, held that, as long as a person was being detained “with a view to deportation”, that is, as long as “action [was] being taken with a view to deportation”, Article 5 § 1(f) did not demand that detention be reasonably considered necessary, for example, to prevent the individual from committing an offence or fleeing. It was therefore immaterial whether the underlying decision to expel could be justified under national or Convention law (see Chahal, cited above, § 112; Slivenko v. Latvia [GC], no. 48321/99, § 146, ECHR 2003 X; Sadaykov v. Bulgaria, no. 75157/01, § 21, 22 May 2008; and Raza v. Bulgaria, no. 31465/08, § 72, 11 February 2010).

82. Consequently, the Grand Chamber held in Chahal that the principle of proportionality applied to detention under Article 5 § 1 (f) only to the extent that the detention should not continue for an unreasonable length of time; thus, it held that “any deprivation of liberty under Article 5 § 1(f) will be justified only for as long as deportation proceedings are in progress. If such proceedings are not prosecuted with due diligence, the detention will cease to be permissible” (Chahal, § 113; see also Gebremedhin [Gaberamadhien] v. France, no. 25389/05, § 74, ECHR 2007-II). Indeed, the Court of Justice of the European Union has made similar points in respect of Article 15 of Directive 2008/115/EC (in the 2009 case of Kadzoev) and in respect of Article 9(1) of Directive 2013/13 (in the 2016 case of J.N.) (see paragraphs 42 and 44 above).

(ii) Time-limits

83. The Court has unequivocally held that Article 5 § 1(f) of the Convention does not lay down maximum time-limits for detention pending deportation; on the contrary, it has stated that the question whether the length of deportation proceedings could affect the lawfulness of detention under this provision will depend solely on the particular circumstances of each case (see A.H. and J.K. v. Cyprus, nos. 41903/10 and 41911/10, § 190, 21 July 2015; Amie and Others v. Bulgaria, no. 58149/08, § 72, 12 February 2013; Auad v. Bulgaria, no. 46390/10, § 128, 11 October 2011; and Bordovskiy v. Russia, cited above, § 50, 8 February 2005). Consequently, even where domestic law does lay down time-limits, compliance with those time-limits cannot be regarded as automatically bringing the applicant’s detention into line with Article 5 § 1(f) of the Convention (Gallardo Sanchez v. Italy, no. 11620/07, § 39, ECHR 2015; Auad, cited above, § 131).

84. In a series of Russian cases the Court has considered the existence ‑ or absence – of time-limits on detention pending extradition to be relevant to the assessment of the “quality of law” (see, for example, Azimov v. Russia, no. 67474/11, § 171, 18 April 2013; Ismoilov and Others v. Russia, no. 2947/06, §§ 139-140, 24 April 2008; Ryabikin v. Russia, no. 8320/04, § 129, 19 June 2008; Muminov v. Russia, no. 42502/06, § 121, 11 December 2008; and Nasrulloyev v. Russia, no. 656/06, §§ 73-74, 11 October 2007). In these cases the Court was addressing a recurring problem of uncertainty over whether a provision of domestic law laying down the procedure and specific time-limits for reviewing detention applied to detention pending extradition. In light of this uncertainty, in a number of those cases the Court held that the domestic law was not sufficiently precise or foreseeable to meet the “quality of law” standard. In other words, the deprivation of liberty to which the applicants were subjected was not circumscribed by adequate safeguards against arbitrariness (see, for example, Nasrulloyev, cited above, § 77).

85. The Court adopted a similar approach in Louled Massoud, cited above, § 71, in which it found that the Maltese legal system did not provide for a procedure capable of avoiding the risk of arbitrary detention pending deportation. It reaching this conclusion it noted that, in the absence of time‑limits, the applicant was subject to an indeterminate period of detention, and the necessity of procedural safeguards (such as an effective remedy by which to contest the lawfulness and length of his detention) therefore became decisive.

86. In Abdolkhani and Karimnia, cited above, § 135 and Garayev, cited above, § 99 the Court held that in the absence of clear legal provisions establishing the procedure for ordering and extending detention or extradition with a view to deportation and setting time-limits for such detention, the deprivation of liberty to which the applicants were subjected was not circumscribed by adequate safeguards against arbitrariness. Similarly, in Mathloom v. Greece, no. 48883/07, § 71, 24 April 2012, although the Court’s conclusions refer to the fact that “the relevant provisions of domestic law governing the detention of persons under judicial expulsion do not set the maximum length of such detention”, it is clear from the preceding paragraphs that it also viewed as significant the fact that the applicant had been detained for “an unreasonably long period” (more than two years), during which time his expulsion had not been possible. Consequently, the relevant authorities had failed to exercise “due diligence”.

(iii) Automatic judicial review

87. Although the Court has made it clear that the existence of an effective remedy by which to contest the lawfulness and length of detention may be a relevant procedural safeguard against arbitrariness (Louled Massoud, cited above, § 71), it has not, to date, held that Article 5 § 1(f) requires automatic judicial review of detention pending deportation. In fact, as with time-limits, it has found that the existence of such a remedy will not guarantee that a system of immigration detention complies with the requirements of Article 5 § 1(f) of the Convention; for example, in Auad, cited above, § 132 it found that the fact that the applicant’s detention was subject to automatic periodic judicial review provided an important safeguard against arbitrariness but could not be regarded as decisive.

88. In the context of Article 5 § 4, the Court has made it clear that that provision’s requirement that “everyone who is deprived of his liberty … shall be entitled to take proceedings by which the lawfulness of his detention shall be decided speedily by a court” does not impose a uniform, unvarying standard to be applied irrespective of the context, facts and circumstances (Louled Massoud, cited above, § 40). Nevertheless, the Court has provided some guidance on what might constitute an “effective remedy”. First, the remedy must be made available during a person’s detention to allow that person to obtain speedy review of its lawfulness. Secondly, that review must have a judicial character and provide guarantees appropriate to the type of deprivation of liberty in question (see Louled Massoud, cited above, § 40 and A. and Others v. the United Kingdom [GC], no. 3455/05, § 203, ECHR 2009‑…). Thirdly, the review should also be capable of leading, where appropriate, to release. Finally, it must be sufficiently certain, not only in theory but also in practice, failing which it will lack the accessibility and effectiveness required for the purposes of that provision (see Muminov, cited above, § 113, and Ismoilov, cited above, § 145, 24 April 2008).

Link: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-162855

Tragic case of Serbian Roma homeless asylum seekers in Belgium & France

Judgment delivered on 7 July 2015 by the ECtHR

The applicants are seven Serbian nationals, a father and mother and their five children. They were born in 1981, 1977, 2001, 2004, 2007 and 2011 respectively and live in Serbia. Their eldest daughter,
who was born in 2001 and was mentally and physically disabled from birth, died in December 2011.

The applicants are of Roma origin and were born in Serbia, where they have lived for most of their lives.

In March 2010 the applicants travelled to France, where they submitted an asylum application which was rejected. In March 2011 they travelled to Belgium and lodged an asylum application there. On
12 April 2011 the Belgian authorities submitted a request to the French authorities to take back the family. On 6 May 2011 France accepted the request under the Dublin II Regulation2. On 17 May 2011 the Aliens Office in Belgium issued the applicants with an order to leave Belgian territory for France, on the ground that Belgium was not responsible for considering the asylum application under the Dublin II Regulation. On 25 May 2011 the time-limit for enforcement of the order to leave the territory was extended until 25 September 2011 owing to the mother’s pregnancy and imminent
confinement.

On 16 June 2011 the applicants submitted to the Aliens Appeals Board a request for the suspension and setting-aside of the decision refusing them leave to remain and ordering them to leave the country. On 22 September 2011 the applicants applied for leave to remain on medical grounds on behalf of their disabled eldest daughter. The Aliens Office rejected their application. On 26
September 2011, on expiry of the time-limit for enforcement of the order to leave the country, the applicants were expelled from the Sint-Truiden reception centre where they had been staying, as
they were no longer eligible for the material support provided to refugees. They travelled to Brussels, where voluntary associations directed them to a public square in the Schaerbeek municipality in the centre of the Brussels-Capital district, together with other homeless Roma families. They remained there until 5 October 2011. On 7 October 2011 they were assigned to a new reception facility as a mandatory place of registration in the Province of Luxembourg, 160 km from Brussels. The applicants eventually took up residence in Brussels North railway station, where they remained for three weeks until their return to Serbia was arranged on 25 October 2011 by a charity under the return programme run by Fedasil, the federal agency for the reception of asylum seekers.

In a judgment of 29 November 2011 the Aliens Appeals Board set aside the impugned decisions (the refusal of leave to remain and the order to leave the country) on the grounds that the Aliens Office had not established on what legal basis it considered France to be the State responsible for the applicants’ asylum application. The Belgian State lodged an appeal on points of law with the
Conseil d’État against the judgment of the Aliens Appeals Board. In a judgment of 28 February 2013 the Conseil d’État declared the appeal inadmissible for lack of current interest, given that the
applicants had returned to Serbia and that the Belgian State had been released from its obligations under the procedure for determining the Member State responsible for their asylum application.

Complaints, procedure and composition of the Court:

Relying on Article 3 (prohibition of inhuman or degrading treatment), the applicants complained that their exclusion from the reception facilities in Belgium from 26 September 2011 onwards had
exposed them to inhuman and degrading treatment. Under Article 2 (right to life), they alleged that the reception conditions in Belgium had caused the death of their eldest daughter. Lastly, under
Article 13 (right to an effective remedy), they complained that they had been unable to assert before the courts their claim that their removal to Serbia and the refusal to regularise their residence status had exposed them to a risk to their eldest daughter’s life (Article 2) and to a risk of suffering inhuman and degrading treatment (Article 3).

Article 3 (prohibition of inhuman or degrading treatment):

The Court reiterated that neither the Convention nor its Protocols conferred the right to political asylum and that Contracting States had the right, subject to their international undertakings
including the Convention, to control the entry, residence and expulsion of non-nationals.

Nevertheless, the State’s responsibility could be engaged in relation to asylum seekers’ conditions of reception. The Court observed3 that, in order to determine whether the threshold of severity required under Article 3 was met in a given situation, particular importance should be attached to the person’s status as an asylum seeker and, as such, a member of a particularly underprivileged and vulnerable population group in need of special protection. Asylum seekers’ vulnerability was heightened in the case of families with children, and the requirement of special protection had been even more important in the applicants’ case in view of the presence of small children, including one infant, and of a disabled child.

The Court had to ascertain in this case whether the applicants’ living conditions in Belgium between 26 September and 25 October 2011 engaged the responsibility of the Belgian State under Article 3.

The Court’s review related only to that period, between their eviction from the accommodation centre and their departure for Serbia, since the applicants’ reception and the fulfilment of their
needs prior to that period were not the subject of dispute. Between 26 September and 25 October 2011 their situation had been particularly serious as they had spent nine days on a public
square in Brussels and then, after two nights in a transit centre, a further three weeks in a Brussels train station. The Court noted that this situation could have been avoided or made shorter if the
proceedings brought by the applicants seeking the setting-aside and suspension of the decisions refusing them leave to remain and ordering them to leave the country, which had lasted for two
months, had been conducted more speedily.

However overstretched the reception network for asylum seekers in Belgium may have been at the time of the events5, the Court considered that the Belgian authorities had not given due
consideration to the applicants’ vulnerability and had failed in their obligation not to expose the applicants to conditions of extreme poverty for four weeks, leaving them living on the street,
without funds, with no access to sanitary facilities and no means of meeting their basic needs. The Court found that these living conditions, combined with the lack of any prospect of an improvement
in the applicants’ situation, had attained the level of severity required under Article 3. The applicants had therefore been subjected to degrading treatment, in breach of that provision.

Article 2 (right to life):

The Court noted that, although the Belgian authorities must have been aware that the applicants were living in poverty following their eviction from the centre, and must have known about their
eldest daughter’s medical conditions, the medical certificate had not mentioned the degree of severity of those conditions. It also noted, with regard to the timing of the events, that a number of
factors may have contributed to the child’s death, including having spent several weeks in insalubrious conditions after the family’s return to Serbia. Accordingly, the Court considered that the
applicants had not shown that their eldest daughter’s death had been caused by their living conditions in Belgium, or that the Belgian authorities had failed in their obligation to protect her life.

The Court therefore found no violation of Article 2.

Article 13 (right to an effective remedy) taken in conjunction with Article 3 (prohibition of inhuman or degrading treatment):

On the basis of its analysis of the Belgian system as in force at the time of the events, the Court considered that the applicants had not had an effective remedy available to them, in the sense of
one that had automatic suspensive effect and enabled their allegations of a violation of Article 3 to be examined in a rapid and effective manner.

The order for the applicants to leave the country had been liable to be enforced at any time by the Belgian authorities, and the application to set aside and the request for suspension of the measure lodged by the applicants did not have suspensive effect. The Court observed in particular that the lack of suspensive effect had resulted in the material support granted to the applicants being
withdrawn and had forced them to return to their country of origin without their fears of a possible violation of Article 3 having been examined. The Court also noted that the length of the proceedings concerning the application to set aside had been unsatisfactory, given that the Aliens Appeals Board had not delivered its judgment until 29 November 2011, after the applicants had left for Serbia, thereby effectively depriving them of the opportunity to continue the proceedings in Belgium and France. Accordingly, since the applicants had not had an effective remedy, there had been a violation of Article 13 taken in conjunction with Article 3.

From Court’s press release: http://hudoc.echr.coe.int/webservices/content/pdf/003-5127554-6327501

France: persistent discrimination endangers human rights

Strasbourg, 17/02/2015 – “Despite advances in legislation and measures to combat intolerance and racism, discrimination and hate speech not only persist in France but are on the rise. There is an urgent need to combat this in a sustained and systematic manner,” Nils Muižnieks, the Council of Europe Commissioner for Human Rights, said today, publishing the report on his visit to France from 22 to 26 September 2014. In this report, the Commissioner addresses issues of intolerance, racism, and respect for the human rights of migrants, Travellers, Roma and persons with disabilities.

“In recent years, there has been a huge increase in antisemitic, anti-Muslim and homophobic acts. In the first half of 2014 alone, the number of antisemitic acts virtually doubled, while the number of Jews leaving France for Israel tripled compared with 2012, which is a telling indication of their feeling of insecurity. The rising number of anti-Muslim acts, 80% of which are carried out against women, and homophobic acts, which occur once every two days, is also cause for great concern. It is essential to put an end to such acts, including on the Internet, and to punish those responsible.”

The Commissioner welcomes France’s sound legal and institutional framework for combating racism and discrimination and urges the authorities to continue to fight resolutely against these phenomena. “To this end, it would be helpful to give full effect to the criminal law provisions recognising “testing” as evidence of discriminatory conduct and to include the fight against discrimination in a national plan to promote and protect human rights. Ratifying Protocol No. 12 to the European Convention on Human Rights on the general prohibition of discrimination would also help to further strengthen the legal framework.”

The trend towards more stringent and more complex rules in the asylum and immigration field raises serious questions of compatibility with France’s international commitments, particularly with regard to being granted asylum and the reception of asylum seekers. “The serious and chronic inadequacies in the reception of asylum seekers force many of them to live in extremely vulnerable and degrading conditions. Lasting solutions need to be found as a matter of urgency to ensure that everyone has effective access to reception centres and social protection.”

The reception and care of unaccompanied migrant minors highlights a further shortcoming in the French migration system. “There are between 7,000 and 12,000 such children living in France, 3,000 of whom are in Mayotte. Many are left without any social or educational support or medical care and some are even homeless. Their age is often determined following certain highly questionable procedures, especially when these involve bone age tests. It is not uncommon for these children to be deprived of their liberty when they arrive at the border unlawfully. The French authorities must put an end to these practices and provide better reception conditions, including overseas.”

The Commissioner also calls on the French authorities not only to honour their commitment to take in 500 Syrian refugees, but to take in even more and to remove all barriers, such as the obligation to have an airport transit visa, which undermine their chances of being granted asylum. The Commissioner also calls on the authorities to improve the living conditions of migrants in Calais and to afford them greater protection against violent xenophobic attacks.

Commissioner Muižnieks urges France not to adopt or implement legislative or other measures to accelerate asylum procedures still further, until the structural problems in the national asylum authorities have been resolved. He underlines the need to improve the effectiveness of remedies in the asylum and immigration field, by expediting the introduction of suspensive appeals against all decisions taken in these matters, including overseas. In addition, he recommends that the authorities improve the legal aid and procedural guarantees offered to immigrants and asylum seekers and cease the practice of holding hearings by the ‘liberties and detention judges’ in the annexes of regional courts located in the immediate vicinity of administrative detention centres or waiting zones.

High levels of anti-Gypsyism have prevailed in France for a very long time, and the Commissioner calls on the authorities to firmly tackle hostile speech and acts directed at migrant Roma and Travellers, including on the Internet. He recommends that the authorities put an end to the discriminatory system applied to Travellers, provide appropriate camping areas and ensure effective access to education for the children of Travellers by promoting solutions more in keeping with their lifestyle.

Like Travellers, migrant Roma continue to be targeted and stigmatised by hate speech emanating from certain politicians and by sometimes harmful media coverage. They are also the victims of violence perpetrated by individuals and at times even by members of law enforcement agencies, in particular during forced eviction operations. The Commissioner also underlines the urgent need to guarantee Roma access to healthcare, education, housing and employment, and to conduct public awareness-raising activities to combat stereotypes and prejudice against Roma and Travellers.

With regard to the situation of persons with disabilities, the Commissioner notes that despite a well-developed legal framework and the priority given to independence and social inclusion, these are not always guaranteed in practice. “There is an urgent need to rectify a situation which continues, de facto, to perpetuate the social exclusion and marginalisation of persons with disabilities. The serious delays in ensuring that public places are accessible and the shortcomings in the arrangements concerning guidance and support for these persons should be dealt with as a matter of priority.”

The Commissioner is also concerned that thousands of persons with disabilities are obliged to leave France to find more appropriate solutions to their situation abroad, particularly in Belgium. He also condemns difficulties in access to employment and the discriminatory conditions applying to workers with disabilities within certain specialised facilities.

Lastly, while welcoming the measures adopted to promote the education of children with disabilities in mainstream schools, the Commissioner notes with concern that no education solution has yet been found for some 20,000 of these children, and particularly for those with autism spectrum disorder. “The authorities should step up their efforts to ensure that all children receive appropriate education. The authorities should also attach priority to setting up local services promoting the social inclusion of people with disabilities, and improve the support provided to those with autism, in particular by making greater use of educational, behavioural and developmental methods in the care they are given.”

Link to press release & docs: http://bit.ly/1FmkGZ9

Problem of “swiftness” and non suspension of removal reemerged in asylum case of W Saharans in Spain

A.C. and others v. Spain, 22 April 2014

“…a) Principes généraux applicables

81.Les principes généraux relatifs à l’effectivité des recours et des garanties fournies par les États contractants en cas d’expulsion d’un demandeur d’asile en vertu des articles 13 et 3 combinés de la Convention sont résumés dans l’arrêt M.S.S. c.Belgique et Grèce [GC], no30696/09, §§286-293, CEDH 2011).

82.La Cour réitère les principes inhérents à l’article 13 de la Convention, qui garantit l’existence en droit interne d’un recours permettant de se prévaloir des droits et libertés de la Convention tels qu’ils y sont consacrés. Cette disposition a donc pour conséquence d’exiger un recours interne habilitant à examiner le contenu d’un « grief défendable » fondé sur la Convention et à offrir le redressement approprié. La portée de l’obligation que l’article 13 fait peser sur les États contractants varie en fonction de la nature du grief du requérant. Toutefois, le recours exigé par l’article 13 doit être « effectif » en pratique comme en droit (Kudła c.Pologne [GC], no30210/96, § 157, CEDH 2000XI, et M.S.S. c.Belgique et Grèce, précité, § 288).

83.Dans cet arrêt M.S.S., la Cour a d’abord rappelé le caractère subsidiaire que revêt, par rapport aux systèmes nationaux, le mécanisme de plainte devant elle, puisqu’elle se garde d’examiner ellemême les demandes d’asile ou de contrôler la manière dont les États remplissent leurs obligations découlant de la Convention de Genève. Sa préoccupation essentielle est de savoir s’il existe des garanties effectives qui protègent le requérant contre un refoulement arbitraire vers le pays qu’il a fui (§§ 286 et287).

84.La Cour reconnaît une marge d’appréciation aux États contractants, en ce que «l’effectivité d’un recours au sens de l’article 13 ne dépend pas de la certitude d’une issue favorable pour le requérant. De même, l’«instance» dont parle cette disposition n’a pas besoin d’être une institution judiciaire, mais alors ses pouvoirs et les garanties qu’elle présente entrent en ligne de compte pour apprécier l’effectivité du recours s’exerçant devant elle. En outre, l’ensemble des recours offerts par le droit interne peut remplir les exigences de l’article 13 même si aucun d’eux n’y répond en entier à lui seul» (Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, no25389/05, § 53, CEDH 2007II, M.S.S. c.Belgique et Grèce, précité, §289 et I.M. c.France, précité, §129).

85.En revanche, l’effectivité commande des exigences d’accessibilité et de réalité: pour être effectif, le recours exigé par l’article 13 doit être disponible en droit comme en pratique, en ce sens particulièrement que son exercice ne doit pas être entravé de manière injustifiée par les actes ou omissions des autorités de l’État défendeur (Çakıcı c. Turquie [GC], no23657/94, § 112, CEDH 1999IV, et M.S.S. c. Belgique et Grèce, précité, §290).

86.Dans son examen des recours ouverts aux demandeurs d’asile en Grèce, la Cour a également réaffirmé que l’accessibilité en pratique d’un recours est déterminante pour évaluer son effectivité (M.S.S. c. Belgique et Grèce, précité, § 318).

87.Par ailleurs, l’effectivité implique des exigences en termes de qualité, de rapidité et d’effet suspensif, compte tenu en particulier de l’importance que la Cour attache à l’article 3 et de la nature irréversible du dommage susceptible d’être causé en cas de réalisation du risque de torture ou de mauvais traitements. Ainsi, «l’article 13 exige un recours interne habilitant à examiner le contenu du grief et à offrir le redressement approprié, même si les États jouissent d’une certaine marge d’appréciation quant à la manière de se conformer aux obligations que leur impose cette disposition» (Jabari, précité).

88.L’effectivité d’un recours au sens de l’article 13 demande impérativement un contrôle attentif par une autorité nationale (Chamaïev et autres c. Géorgie et Russie, no36378/02, § 448, CEDH 2005III), un examen indépendant et rigoureux de tout grief aux termes duquel il existe des motifs de croire à un risque de traitement contraire à l’article 3 (Jabari, précité, § 50) ainsi qu’une célérité particulière (Batı et autres c. Turquie, nos33097/96 et 57834/00, § 136, CEDH 2004‑IV (extraits), De Souza Ribeiro c. France [GC], no22689/07, § 82,CEDH 2012). Par ailleurs, compte tenu de la nature irréversible du dommage susceptible d’être causé en cas de réalisation d’un risque de torture ou de mauvais traitements, la notion de recours effectif au sens de l’article 13 requiert la possibilité de faire surseoir à l’exécution d’une mesure d’expulsion (Jabari, précité, § 50). La Cour a en effet estimé qu’en matière d’éloignement du territoire, un recours dépourvu d’effet suspensif automatique ne satisfaisait pas aux conditions d’effectivité requises par l’article 13 de la Convention (Čonka, précité, §83, Sultani c.France, no45223/05, § 50, CEDH 2007IV (extraits), Gebremedhin, précité, § 66, Hirsi Jamaa et autres c. Italie [GC], no27765/09, § 200, CEDH 2012, M.S.S. c. Belgique et Grèce, précité, §§290 à 293, De Souza Ribeiro, précité, § 82). A plus forte raison, les mêmes principes s’appliquent lorsque l’expulsion expose le requérant à un risque réel d’atteinte à son droit à la vie, protégé par l’article 2 de la Convention.

89.Une attention particulière doit être prêtée à la rapidité du recours luimême puisqu’il n’est pas exclu que la durée excessive d’un recours le rende inadéquat (Doran c. Irlande, no50389/99, § 57, CEDH 2003-X).

b)Application en l’espèce des principes susmentionnés

90.La Cour relève que la question qui se pose en l’espèce est celle de l’effectivité des recours exercés par les requérants, visés par une mesure d’éloignement, pour faire valoir leurs griefs tirés des articles 2 et 3 de la Convention. Si l’accès à ces voies de recours n’est pas en cause en tant que tel, le fait qu’elles n’aient été assorties d’un effet suspensif que pendant une durée limitée, et non jusqu’à la décision définitive sur le bien-fondé des demandes de protection internationale, est susceptible de porter atteinte à leur effectivité.

91.À cet égard, la Cour estime nécessaire de souligner qu’en ce qui concerne les requêtes relatives à l’asile et à l’immigration, telles que celles des requérants, elle se consacre et se limite, dans le respect du principe de subsidiarité, à évaluer l’effectivité des procédures nationales et à s’assurer que ces procédures fonctionnent dans le respect des droits de l’homme (M.S.S. c. Belgique et Grèce, précité, §§286 et 287).

92.Dans les présentes affaires, la Cour relève que le fait que les juridictions internes poursuivent à ce jour l’examen des demandes de protection internationale présentées par les requérants ne permet pas de conclure au caractère non défendable de leurs griefs.

93.Cela dit, en l’occurrence, la Cour n’a pas à se prononcer sur la violation de ces dispositions si les requérants devaient être expulsés. Il appartient en effet en premier lieu aux autorités espagnoles, responsables en matière d’asile, d’examiner elles-mêmes les demandes des requérants ainsi que les documents produits par lui et d’évaluer les risques qu’ils encourent au Maroc. La préoccupation essentielle de la Cour est de savoir s’il existe en l’espèce des garanties effectives qui protègent les requérants contre un refoulement arbitraire, direct ou indirect, vers leur pays d’origine (M.S.S. c.Belgique et Grèce, précité, §298), dès lors que les recours sur le fond des requérants sont pendants devant les juridictions nationales.

94.On ne saurait exclure que, dans un système où la suspension est accordée sur demande, au cas par cas, elle puisse être incorrectement refusée, notamment s’il devait s’avérer ultérieurement que l’instance statuant au fond doive quand même annuler la décision d’expulsion litigieuse pour non-respect de la Convention, par exemple parce que l’intéressé aurait subi des mauvais traitements dans le pays de destination. En pareil cas, le recours exercé par l’intéressé n’aurait pas présenté l’effectivité voulue par l’article 13 (Čonka, précité, § 82). Dans ce contexte, l’exception du Gouvernement selon laquelle les requérants n’ont pas épuisé les voies de recours internes doit être rejetée. La Cour rappelle à cet égard que lorsqu’un individu se plaint de manière défendable que son renvoi l’exposerait à un traitement contraire à l’article 3 de la Convention, les recours sans effet suspensif ne peuvent être considérés comme effectifs au sens de l’article 35 § 1 de la Convention.

95.Il convient de souligner que les exigences de l’article 13, tout comme celles des autres dispositions de la Convention, sont de l’ordre de la garantie, et non du simple bon vouloir ou de l’arrangement pratique. C’est là une des conséquences de la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique inhérents à l’ensemble des articles de la Convention (voir, mutatis mutandis, Iatridis c. Grèce [GC], no31107/96, § 58, CEDH 1999II).

96.En l’espèce, la Cour observe que les requérants ont exercé les voies de recours disponibles dans le système espagnol pour faire valoir leurs griefs tirés des articles 2 et 3 de la Convention : ils ont déposé des demandes de protection internationale auprès de l’Office de l’asile et des réfugiés du ministère de l’Intérieur, qui furent rejetées, tout comme leurs demandes de réexamen. Les requérants présentèrent par la suite des recours de contentieux administratif contre les décisions leur faisant tort, en demandant en même temps la suspension de l’exécution de la mesure d’expulsion, sur la base de l’article 135 de la loi no29/1998 du 13 juillet 1998 sur la juridiction du contentieux administratif.

97.Les craintes exprimées par les requérants relatives à des mauvais traitements susceptibles de leur être infligés en cas de retour dans leur pays d’origine ne sont pas, à première vue et sans aucunement préjuger l’appréciation des juridictions espagnoles quant à leur bien-fondé, irrationnelles ou manifestement dépourvues de fondement, tant en raison de la situation générale au Maroc dérivée du démantèlement du campement de Gdeim Izik au Sahara occidental (paragraphes 47 à 59 ci-dessus) que des situations particulières alléguées par les requérants.

98.Bien que les autorités espagnoles soient les seules compétentes pour se prononcer en dernier ressort sur l’existence ou non des motifs pouvant faire obstacle aux expulsions décrétées à l’égard des requérants, l’on ne saurait exclure qu’il existe suffisamment d’éléments pour surseoir à l’exécution des décision prises par l’Administration tant que les juridictions internes n’ont pas examiné de façon détaillée et en profondeur le bien-fondé des demandes de protection internationale présentées par les requérants. Certes, la Cour est consciente de la nécessité pour les États confrontés à un grand nombre de demandeurs d’asile de disposer des moyens nécessaires pour faire face à un tel contentieux, ainsi que des risques d’engorgement du système.

99.La Cour reconnaît que les procédures d’asile accélérées, dont se sont dotés de nombreux États européens, peuvent faciliter le traitement des demandes clairement abusives ou manifestement infondées. Elle a d’ailleurs déjà eu l’occasion d’estimer que le réexamen d’une demande d’asile selon le mode prioritaire ne privait pas l’étranger en rétention d’un examen circonstancié dès lors qu’une première demande avait fait l’objet d’un examen complet dans le cadre d’une procédure d’asile normale (Sultani c.France, no 45223/05, §§ 64-65, CEDH 2007IV (extraits)). En l’espèce, se penchant tout particulièrement sur le cas des treize premiers requérants exposé au paragraphe 44 ci-dessus, la Cour observe toutefois que l’Audiencia Nacional avaitordonné le 27 janvier 2011 à l’Administration de surseoir provisoirement aux expulsions, le temps d’examiner les demandes de mesures provisoires présentées. Le lendemain, l’Audiencia Nacional décida toutefois de rejeter lesdites demandes de suspension des ordres d’expulsion pris à l’encontre desdits requérants, considérant que les moyens formulés à l’appui de leurs recours ne permettaient de conclure ni à l’existence dans leur chef de situations d’urgence spéciale susceptibles de justifier une suspension de toute expulsion du territoire national ni à la perte d’objet de la procédure au fond en cas d’exécution des mesures d’expulsion en cause.

100.La Cour constate qu’en l’espèce le caractère accéléré de la procédure n’a pas permis aux requérants d’apporter des précisions sur ces points, dans le cadre de leur seule possibilité de surseoir aux expulsions, la procédure quant au bien-fondé n’ayant pas en soi de caractère suspensif. Si la Cour reconnaît l’importance de la rapidité des recours, elle considère que celle-ci ne devrait pas être privilégiée aux dépens de l’effectivité de garanties procédurales essentielles visant à protéger les requérants contre un refoulement vers le Maroc (I.M. c. France, précité, §§147).

101.Elle souligne que seule l’application de l’article 39 de son règlement a pu suspendre l’éloignement des requérants. En effet, à la suite du rejet de leurs demandes de mesures provisoires devant l’Audiencia Nacional, rien ne pouvait plus faire obstacle à la mise à exécution de leur éloignement.

102.Si l’effectivité des recours au sens de l’article 13 de la Convention ne dépend certes pas de la certitude d’une issue favorable pour le requérant, la Cour ne peut manquer d’observer que, sans son intervention, les requérants auraient été refoulés vers le Maroc sans que le bien-fondé de leurs recours ait fait l’objet d’un examen aussi rigoureux et rapide que possible (voir, mutatis mutandis, M.S.S. c. Belgique et Grèce, précité, §388), les recours du contentieux administratif qu’ils avaient déposés n’ayant pas, en tant que tels, d’effet suspensif automatique susceptible de surseoir à l’exécution des ordres d’expulsion prononcés à leur encontre.

103.En outre, la Cour constate que les requérants sont arrivés en Espagne entre janvier 2011 et aout 2012 et que, depuis, ils ont été dans une situation provisoire d’incertitude juridique et de précarité matérielle dans l’attente des décisions définitives sur leurs recours. Nul doute qu’une exigence de célérité et de diligence raisonnables est implicite dans ce contexte et qu’il n’est pas exclu que la durée excessive d’une procédure puisse la rendre inadéquate. La Cour estime que dès lors qu’un recours n’a pas d’effet suspensif ou que la demande de suspension est rejetée, il est essentiel que dans les affaires d’expulsion où sont en cause les articles2 et 3 de la Convention et lorsque la Cour a fait application de l’article39 de son règlement, les juridictions fassent preuve d’une diligence de célérité particulière et statuent sur le fond dans des délais rapides. Si tel n’était pas le cas, les recours perdraient leur efficacité.

104.La Cour est consciente de la nécessité pour les États confrontés à un grand nombre de demandeurs d’asile de disposer des moyens nécessaires pour faire face à un tel contentieux, ainsi que des risques d’engorgement du système. Toutefois, tout comme l’article 6 de la Convention, l’article 13 astreint les États contractants à organiser leurs juridictions de manière à leur permettre de répondre aux exigences de cette disposition (voir, mutatis mutandis, Süßmann c. Allemagne, 16septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, § 55).

105.En conclusion, les requérants ne disposaient pas d’un recours remplissant les conditions de l’article 13 pour faire valoir leurs griefs tirés des articles 2 et 3 de la Convention. Dès lors, il y a eu violation de l’article13 de la Convention combiné avec les articles 2 et 3.

Belgium obliged to review remedies against expulsion orders – Strasbourg Court renders quasi-pilot judgment

Josef c. Belgique, 27/02/2014

“95. La Cour constate qu’en droit belge, le recours porté devant le CCE visant l’annulation d’un ordre de quitter le territoire ou d’un refus de séjour n’est pas suspensif de l’exécution de l’éloignement. La loi sur les étrangers prévoit par contre des procédures spécifiques pour en demander la suspension, soit la procédure de l’extrême urgence, soit la procédure de suspension « ordinaire » (voir paragraphes 64 à 73 ci-dessus).

96. La demande de suspension en extrême urgence a pour effet de suspendre de plein droit la mesure d’éloignement. Le CCE peut, dans ce cas, sur la base notamment d’un examen du caractère sérieux des moyens fondés sur la violation de la Convention, ordonner, dans un délai de 72 heures, le sursis à l’exécution des décisions attaquées et prévenir de la sorte que les intéressés soient éloignés du territoire avant un examen approfondi de leurs moyens, à effectuer dans le cadre du recours en annulation.

97. Le Gouvernement fait valoir, ainsi que le CCE l’a souligné dans son arrêt du 27 novembre 2010 (voir paragraphe 46 ci-dessus), que la suspension peut également être obtenue par le jeu d’une autre combinaison de recours : d’abord, un recours en annulation et une demande de suspension ordinaire dans le délai de trente jours à compter de la notification de la décision faisant grief ; ensuite, au moment où l’étranger fait l’objet d’une mesure de contrainte, une demande de mesures provisoires en extrême urgence. Le CCE est alors dans l’obligation légale d’examiner, dans les 72 heures et en même temps, la demande de mesures provisoires en extrême urgence et la demande de suspension ordinaire introduite auparavant. L’introduction de la demande de mesures provisoires en extrême urgence a, à partir du moment de son introduction, un effet de suspension de plein droit de l’éloignement.

98. En vertu de l’interprétation qu’a donnée le CCE de la notion d’extrême urgence, tant la demande de suspension en extrême urgence que la demande de mesures provisoires en extrême urgence nécessitent, pour pouvoir être déclarées recevables et fondées, l’existence d’une mesure de contrainte (voir paragraphes 46 et 67 ci-dessus).

99. En l’espèce, la requérante a saisi le CCE d’un recours en annulation et d’une demande de suspension en extrême urgence dirigés contre la décision de rejet de la demande de régularisation de séjour et l’ordre de quitter le territoire délivrés par l’OE les 20 octobre et 22 novembre 2010 respectivement. Le CCE a constaté qu’en l’absence de mesure de contrainte prise à son égard, la requérante n’avait pas démontré l’extrême urgence de sa situation. Le CCE a donc rejeté la demande de suspension en extrême urgence pour ce motif par un arrêt du 27 novembre 2010.

100. La requérante allègue qu’en rejetant ainsi sa demande de suspension, le CCE l’a privée, en violation de la jurisprudence de la Cour relative à l’article 13 combiné avec l’article 3 de la Convention, de la seule possibilité en droit belge d’obtenir la suspension de plein droit de son éloignement alors que celui-ci pouvait être exécuté à tout moment après le 22 décembre 2010.

101. Le Gouvernement soutient, quant à lui, que la requérante aurait dû utiliser, comme le lui suggérait le CCE par son arrêt du 27 novembre 2010, l’autre combinaison de recours, à savoir un recours en annulation et une demande de suspension ordinaire de l’ordre de quitter le territoire assortie, le moment venu, d’une demande de mesures provisoires en extrême urgence.

102. La Cour observe que ce système, tel que décrit ci-dessus (voir paragraphes 96 et 97 ci-dessus), a pour effet d’obliger l’étranger, qui est sous le coup d’une mesure d’éloignement et qui soutient qu’il y a urgence à demander le sursis à exécution de cette mesure, à introduire un recours conservatoire, en l’occurrence une demande de suspension ordinaire. Ce recours, qui n’a pas d’effet suspensif, doit être introduit dans le seul but de se préserver le droit de pouvoir agir en urgence lorsque la véritable urgence, au sens donné par la jurisprudence du CCE, se réalise, c’est-à-dire quand l’étranger fera l’objet d’une mesure de contrainte. La Cour observe au surplus que, dans l’hypothèse où l’intéressé n’a pas mis en mouvement ce recours conservatoire au début de la procédure, et où l’urgence se concrétise par après, il est définitivement privé de la possibilité de demander encore la suspension de la mesure d’éloignement.

103. Selon la Cour, si une telle construction peut en théorie se révéler efficace, en pratique, elle est difficilement opérationnelle et est trop complexe pour remplir les exigences découlant de l’article 13 combiné avec l’article 3 de disponibilité et d’accessibilité des recours en droit comme en pratique (Çakıcı c. Turquie [GC], no 23657/94, § 112, CEDH 1999‑IV, M.S.S., précité, § 318, et I.M., précité, § 150). Elle note en outre que si, dans l’hypothèse précitée (voir paragraphe 102 in fine), l’étranger ne retire pas son recours en annulation initial et ne le réintroduit pas, cette fois accompagné d’une demande de suspension ordinaire, le système préconisé par le Gouvernement peut mener à des situations dans lesquelles l’étranger n’est en fait protégé par un recours à effet suspensif ni durant la procédure contre l’ordre d’expulsion ni face à l’imminence d’un éloignement. C’est cette situation qui s’est produite en l’espèce, alors même que la requérante était conseillée par un avocat spécialisé. Eu égard à l’importance du droit protégé par l’article 3 et au caractère irréversible d’un éloignement, une telle situation est incompatible avec les exigences desdites dispositions de la Convention (voir, parmi d’autres, Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, no 25389/05, § 66, CEDH 2007‑II, M.S.S., précité, § 293 et 388, Diallo c. République tchèque, no 20493/07, § 74, 23 juin 2011, Auad c. Bulgarie, no 46390/10, § 120, 11 octobre 2011, Al Hanchi c. Bosnie-Herzégovine, no 48205/09, § 32, 15 novembre 2011, I.M., précité, § 58, De Souza Ribeiro, précité, § 82, Mohammed c. Autriche, no 2283/12, § 72, 6 juin 2013, et M.A. c. Chypre, no 41872/10, § 133, CEDH 2013 (extraits)).

104. La Cour observe en outre que ce système accule les intéressés, qui se trouvent déjà dans une position vulnérable, à agir encore in extremis au moment de l’exécution forcée de la mesure. Cette situation est d’autant plus préoccupante dans le cas d’une famille accompagnée d’enfants mineurs sachant que l’exécution de la mesure sous la forme d’un placement en détention, si elle ne peut pas être évitée, doit être réduite au strict minimum conformément, notamment, à la jurisprudence de la Cour (Muskhadzhiyeva et autres c. Belgique, no 41442/07, 19 janvier 2010, Kanagaratnam c. Belgique, no 15297/09, 13 décembre 2011, et Popov c. France, nos 39472/07 et 39474/07, 19 janvier 2012).

105. La Cour n’estime pas nécessaire de se prononcer sur la possibilité qu’avait la requérante de saisir le juge judiciaire des référés (voir paragraphes 75 à 77 ci-dessus). Il lui suffit de constater que ce recours n’est pas non plus suspensif de plein droit de l’exécution de la mesure d’éloignement et qu’il ne remplit donc pas non plus les exigences requises par l’article 13 de la Convention combiné avec l’article 3 (voir, mutatis mutandis, Singh et autres c. Belgique, no 33210/11, § 97, 2 octobre 2012).

106. Au vu de l’analyse du système belge qui précède, la Cour conclut que la requérante n’a pas disposé d’un recours effectif, dans le sens d’un recours à la fois suspensif de plein droit et permettant un examen effectif des moyens tirés de la violation de l’article 3 de la Convention. Il y a donc eu violation de l’article 13 combiné avec l’article 3 de la Convention.

153. En l’espèce, la Cour estime que l’État belge doit aménager le droit interne pour assurer que tous les étrangers qui se trouvent sous le coup d’un ordre de quitter le territoire puissent introduire, dès que l’exécution de la mesure est possible ou au plus tard au moment où l’exécution forcée est mise en mouvement, une demande de suspension de l’exécution de cette mesure qui ait un effet suspensif automatique et qui ne dépende pas de l’introduction préalable d’un autre recours que le recours au fond. Elle précise également qu’un délai suffisant doit être ménagé pour introduire cette demande et que l’effet suspensif de la mesure d’éloignement doit demeurer jusqu’à ce que la juridiction compétente ait procédé à un examen complet et rigoureux du bien-fondé de la demande de suspension au regard de l’article 3 de la Convention. Cette indication ne concerne pas les cas où, avant la délivrance de l’ordre de quitter le territoire, l’étranger a pu faire examiner l’ensemble de ses griefs tirés de l’article 3 de la Convention par une juridiction au terme d’une procédure répondant aux exigences de l’article 13 de la Convention.”

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