Belgium obliged to review remedies against expulsion orders – Strasbourg Court renders quasi-pilot judgment

Josef c. Belgique, 27/02/2014

“95. La Cour constate qu’en droit belge, le recours porté devant le CCE visant l’annulation d’un ordre de quitter le territoire ou d’un refus de séjour n’est pas suspensif de l’exécution de l’éloignement. La loi sur les étrangers prévoit par contre des procédures spécifiques pour en demander la suspension, soit la procédure de l’extrême urgence, soit la procédure de suspension « ordinaire » (voir paragraphes 64 à 73 ci-dessus).

96. La demande de suspension en extrême urgence a pour effet de suspendre de plein droit la mesure d’éloignement. Le CCE peut, dans ce cas, sur la base notamment d’un examen du caractère sérieux des moyens fondés sur la violation de la Convention, ordonner, dans un délai de 72 heures, le sursis à l’exécution des décisions attaquées et prévenir de la sorte que les intéressés soient éloignés du territoire avant un examen approfondi de leurs moyens, à effectuer dans le cadre du recours en annulation.

97. Le Gouvernement fait valoir, ainsi que le CCE l’a souligné dans son arrêt du 27 novembre 2010 (voir paragraphe 46 ci-dessus), que la suspension peut également être obtenue par le jeu d’une autre combinaison de recours : d’abord, un recours en annulation et une demande de suspension ordinaire dans le délai de trente jours à compter de la notification de la décision faisant grief ; ensuite, au moment où l’étranger fait l’objet d’une mesure de contrainte, une demande de mesures provisoires en extrême urgence. Le CCE est alors dans l’obligation légale d’examiner, dans les 72 heures et en même temps, la demande de mesures provisoires en extrême urgence et la demande de suspension ordinaire introduite auparavant. L’introduction de la demande de mesures provisoires en extrême urgence a, à partir du moment de son introduction, un effet de suspension de plein droit de l’éloignement.

98. En vertu de l’interprétation qu’a donnée le CCE de la notion d’extrême urgence, tant la demande de suspension en extrême urgence que la demande de mesures provisoires en extrême urgence nécessitent, pour pouvoir être déclarées recevables et fondées, l’existence d’une mesure de contrainte (voir paragraphes 46 et 67 ci-dessus).

99. En l’espèce, la requérante a saisi le CCE d’un recours en annulation et d’une demande de suspension en extrême urgence dirigés contre la décision de rejet de la demande de régularisation de séjour et l’ordre de quitter le territoire délivrés par l’OE les 20 octobre et 22 novembre 2010 respectivement. Le CCE a constaté qu’en l’absence de mesure de contrainte prise à son égard, la requérante n’avait pas démontré l’extrême urgence de sa situation. Le CCE a donc rejeté la demande de suspension en extrême urgence pour ce motif par un arrêt du 27 novembre 2010.

100. La requérante allègue qu’en rejetant ainsi sa demande de suspension, le CCE l’a privée, en violation de la jurisprudence de la Cour relative à l’article 13 combiné avec l’article 3 de la Convention, de la seule possibilité en droit belge d’obtenir la suspension de plein droit de son éloignement alors que celui-ci pouvait être exécuté à tout moment après le 22 décembre 2010.

101. Le Gouvernement soutient, quant à lui, que la requérante aurait dû utiliser, comme le lui suggérait le CCE par son arrêt du 27 novembre 2010, l’autre combinaison de recours, à savoir un recours en annulation et une demande de suspension ordinaire de l’ordre de quitter le territoire assortie, le moment venu, d’une demande de mesures provisoires en extrême urgence.

102. La Cour observe que ce système, tel que décrit ci-dessus (voir paragraphes 96 et 97 ci-dessus), a pour effet d’obliger l’étranger, qui est sous le coup d’une mesure d’éloignement et qui soutient qu’il y a urgence à demander le sursis à exécution de cette mesure, à introduire un recours conservatoire, en l’occurrence une demande de suspension ordinaire. Ce recours, qui n’a pas d’effet suspensif, doit être introduit dans le seul but de se préserver le droit de pouvoir agir en urgence lorsque la véritable urgence, au sens donné par la jurisprudence du CCE, se réalise, c’est-à-dire quand l’étranger fera l’objet d’une mesure de contrainte. La Cour observe au surplus que, dans l’hypothèse où l’intéressé n’a pas mis en mouvement ce recours conservatoire au début de la procédure, et où l’urgence se concrétise par après, il est définitivement privé de la possibilité de demander encore la suspension de la mesure d’éloignement.

103. Selon la Cour, si une telle construction peut en théorie se révéler efficace, en pratique, elle est difficilement opérationnelle et est trop complexe pour remplir les exigences découlant de l’article 13 combiné avec l’article 3 de disponibilité et d’accessibilité des recours en droit comme en pratique (Çakıcı c. Turquie [GC], no 23657/94, § 112, CEDH 1999‑IV, M.S.S., précité, § 318, et I.M., précité, § 150). Elle note en outre que si, dans l’hypothèse précitée (voir paragraphe 102 in fine), l’étranger ne retire pas son recours en annulation initial et ne le réintroduit pas, cette fois accompagné d’une demande de suspension ordinaire, le système préconisé par le Gouvernement peut mener à des situations dans lesquelles l’étranger n’est en fait protégé par un recours à effet suspensif ni durant la procédure contre l’ordre d’expulsion ni face à l’imminence d’un éloignement. C’est cette situation qui s’est produite en l’espèce, alors même que la requérante était conseillée par un avocat spécialisé. Eu égard à l’importance du droit protégé par l’article 3 et au caractère irréversible d’un éloignement, une telle situation est incompatible avec les exigences desdites dispositions de la Convention (voir, parmi d’autres, Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, no 25389/05, § 66, CEDH 2007‑II, M.S.S., précité, § 293 et 388, Diallo c. République tchèque, no 20493/07, § 74, 23 juin 2011, Auad c. Bulgarie, no 46390/10, § 120, 11 octobre 2011, Al Hanchi c. Bosnie-Herzégovine, no 48205/09, § 32, 15 novembre 2011, I.M., précité, § 58, De Souza Ribeiro, précité, § 82, Mohammed c. Autriche, no 2283/12, § 72, 6 juin 2013, et M.A. c. Chypre, no 41872/10, § 133, CEDH 2013 (extraits)).

104. La Cour observe en outre que ce système accule les intéressés, qui se trouvent déjà dans une position vulnérable, à agir encore in extremis au moment de l’exécution forcée de la mesure. Cette situation est d’autant plus préoccupante dans le cas d’une famille accompagnée d’enfants mineurs sachant que l’exécution de la mesure sous la forme d’un placement en détention, si elle ne peut pas être évitée, doit être réduite au strict minimum conformément, notamment, à la jurisprudence de la Cour (Muskhadzhiyeva et autres c. Belgique, no 41442/07, 19 janvier 2010, Kanagaratnam c. Belgique, no 15297/09, 13 décembre 2011, et Popov c. France, nos 39472/07 et 39474/07, 19 janvier 2012).

105. La Cour n’estime pas nécessaire de se prononcer sur la possibilité qu’avait la requérante de saisir le juge judiciaire des référés (voir paragraphes 75 à 77 ci-dessus). Il lui suffit de constater que ce recours n’est pas non plus suspensif de plein droit de l’exécution de la mesure d’éloignement et qu’il ne remplit donc pas non plus les exigences requises par l’article 13 de la Convention combiné avec l’article 3 (voir, mutatis mutandis, Singh et autres c. Belgique, no 33210/11, § 97, 2 octobre 2012).

106. Au vu de l’analyse du système belge qui précède, la Cour conclut que la requérante n’a pas disposé d’un recours effectif, dans le sens d’un recours à la fois suspensif de plein droit et permettant un examen effectif des moyens tirés de la violation de l’article 3 de la Convention. Il y a donc eu violation de l’article 13 combiné avec l’article 3 de la Convention.

…

153. En l’espèce, la Cour estime que l’État belge doit aménager le droit interne pour assurer que tous les étrangers qui se trouvent sous le coup d’un ordre de quitter le territoire puissent introduire, dès que l’exécution de la mesure est possible ou au plus tard au moment où l’exécution forcée est mise en mouvement, une demande de suspension de l’exécution de cette mesure qui ait un effet suspensif automatique et qui ne dépende pas de l’introduction préalable d’un autre recours que le recours au fond. Elle précise également qu’un délai suffisant doit être ménagé pour introduire cette demande et que l’effet suspensif de la mesure d’éloignement doit demeurer jusqu’à ce que la juridiction compétente ait procédé à un examen complet et rigoureux du bien-fondé de la demande de suspension au regard de l’article 3 de la Convention. Cette indication ne concerne pas les cas où, avant la délivrance de l’ordre de quitter le territoire, l’étranger a pu faire examiner l’ensemble de ses griefs tirés de l’article 3 de la Convention par une juridiction au terme d’une procédure répondant aux exigences de l’article 13 de la Convention.”

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Migrant ‘Push Backs’ at Sea are Prohibited ‘Collective Expulsions’

In the early hours of 20 January 2014, a boat coming from Turkey carrying twenty-seven Afghan and Syrian migrants was intercepted by the Greek coast guard near the isle of Farmakonisi, in the southeast Aegean Sea, and later capsized. Eight migrant children and three migrant women drowned. While this operation was described by the Greek authorities as a rescue, the migrant survivors adamantly alleged that it was, in fact, a ‘push back.’ ‘Push back’ is a widely-used term that has overshadowed the legal term, ‘collective expulsion,’ the prohibition of which was expressly provided for in 1963 in the one-sentence, oft-forgotten, Article 4 of Protocol No. 4 (‘Article 4-4’) to the European Convention on Human Rights (‘ECHR’).

In the case of Becker v. Denmark, the former European Commission of Human Rights defined collective expulsion as any measure ‘compelling aliens as a group to leave the country, except where such a measure is taken after and on the basis of a reasonable and objective examination of the particular cases of each individual alien of the group.’ The purpose of Article 4-4 is to enable migrants to contest the expulsion measure, thereby guarding against state arbitrariness and safeguarding fairness in forced return procedures.

Under the Strasbourg Court’s established case law, the fact that members of a group of migrants are subject to similar, individual expulsion decisions does not automatically mean that there has been a collective expulsion, insofar as each migrant is given the opportunity to argue against this measure to the competent authorities on an individual basis.

Moreover, there is no violation of Article 4-4 if the lack of an expulsion decision made on an individual basis is the consequence of applicants’ own ‘culpable conduct’.  For example, in Berisha and Haljiti v.“the former Yugoslav Republic of Macedonia,” the applicants had pursued a joint asylum procedure and thus received a single common decision.  Another example is the case of Dritsas v. Italy, in which the applicants had refused to show their identity papers to the police and as a result, the latter had been unable to issue expulsion orders to the applicants on an individual basis.

The locus classicus case involving interception at sea is Hirsi Jamaa and others v. Italy. This case concerned the 2009 interception and forced return to Libya of a large group of African migrants by Italian navy ships in the Mediterranean, based upon relevant bilateral agreements between Italy and Libya.  The Court in this case noted that Article 4-4 is applicable not only to migrants lawfully within a state’s territory but also to all foreign nationals and stateless individuals who pass through a country or reside in it.  The Court found Italy to be in violation of the above provision on the grounds that the migrants’ transfer to Libya was carried out without any examination of their individual situations, there was no identification procedure conducted by the Italian authorities, and the staff aboard the transporting ships were not trained to conduct individual interviews and were not assisted by interpreters or legal advisers.

State responsibility in this context also arises under Article 2 ECHR (right to life), as demonstrated in another, earlier Strasbourg Court case, Xhavara and fifteen others v. Italy and Albania.  This case concerned the interception in 1997 of a group of Albanian irregular migrants in the Mediterranean by an Italian navy ship. Fifty-eight migrants drowned as a result. The Court held that, given that the fatal accident was caused by an Italian navy ship, the Italian authorities were under an obligation, pursuant to Article 2 ECHR, to carry out an investigation that was ‘official, effective, independent and public.’ On this point, the Court concluded that the criminal investigation initiated by the Italian authorities had provided adequate safeguards with respect to the effectiveness and independence requirements.

The tragic migrant interception operation in the Aegean Sea last January is part of the long list of tragedies in the Mediterranean and a consequence of long-standing European migration policies and practices that make migrants’ lawful entry into Europe overly difficult. Although European states have no legal obligation to change their policies, they are nonetheless under a clear legal obligation to provide adequate redress to migrants who have undergone such painful odysseys due to ‘push back’ or rescue attempts.

published at: http://ohrh.law.ox.ac.uk/?p=4322